《芜湖市低效用地再开发试点实施方案》解读

2024年2月6日，《芜湖市人民政府关于印发芜湖市低效用地再开发试点实施方案的通知》（芜政〔2024〕16号，以下简称《实施方案》）正式印发实施，现解读如下：

一、制定背景和依据

习近平总书记2013年12月在中央城镇化工作会议上指出：今后，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地；盘活存量用地，不是要大拆大建、推倒重来，重要的是把现在低效用地用好。党的二十大报告强调高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节；要实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。2023年4月，中央政治局会议作出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署，同年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。大力推动包括城中村在内的低效用地再开发工作，有利于促进城乡国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备，促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展。

省第十一次党代会提出：今后五年要开展闲置建设用地、工业低效土地“全域治理”。2022年4月19日，省政府出台《关于印发安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知（2022-2024年）》，对全省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理的实施目标、重点任务和工作措施进行了部署安排。2023年1月，安徽省土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组出台《关于印发安徽省土地节约集约利用综合改革试点实施方案的通知》，将加强城镇低效用地再开发作为综合改革试点的重要工作任务推进。

我市始终将土地资源集约高效利用作为经济社会高质量发展的重要支撑和抓手，高度重视低效用地再开发工作。市第十一次党代会报告中明确要求：强化土地资源节约集约利用，加大批而未供、供而未用和闲置土地清理力度；2022年政府工作报告要求：实施存量土地盘活利用三年计划，开展闲置建设用地、工业低效土地“全域治理”。2016年我市被原国土资源部评为全国“国土资源节约集约模范市”；2019年、2022年、2023年国务院大督查中，我市繁昌区、弋江区、湾沚区因土地节约集约成效显著，先后获国务院通报表扬并分别给予2500亩、1000亩、1000亩用地计划指标奖励；2022年我市湾沚区和繁昌区成功入选自然资源部首届自然资源节约集约示范县（市）创建名录；2020年以来，我市共完成工业低效土地再开发利用约2.9万亩，有效缓解了发展空间不足、新增建设用地计划有限和耕地占补平衡资源稀缺的压力，保障了近300个招引项目落地，提高了土地综合效率，提升了产业结构。

2023年9月，我市与北京、上海、广州、深圳、重庆、杭州、南京、宁波等直辖市、副省级城市、省会城市等一并入选自然资源部全国43个低效用地再开发试点城市，试点将赋予我市更多的政策红利。在中央有部署、部委有政策、省委有要求、自身有基础的形势下，市自规局在向自然资源部、省自然资源厅主动汇报，并赴佛山、南京、嘉兴等地实地调研后，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《节约集约利用土地规定（2019年修正）》《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》等法律法规和政策文件，结合芜湖市实际，起草了《实施方案》。

二、制定意义和总体考虑

一是贯彻落实党中央国务院决策部署的具体举措。习近平总书记多次就低效用地再开发工作作出指示批示，党的二十大报告要求实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，党中央国务院作出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的决策部署等。《实施方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，推进各类低效用地再开发。

二是着力提升土地节约集约利用水平的有效路径。长期以来，我市普遍存在布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、用地手续不全、低效用地面积大（根据《芜湖市2022年度工业企业亩均效益评价分析报告》，全市亩均税收2.1万元以下工业企业用地面积3.1万亩）等问题，与我市的城市定位明显不符。《实施方案》明确了试点范围、目标任务、实施步骤和保障措施，提出了试点政策机制的创新思路与实现路径，为我市提升土地节约集约水平绘制了清晰蓝图。

三是解决我市高质量发展与土地要素保障矛盾的重要抓手。我市正在加快建设省域副中心城市和长三角具有重要影响力的现代化大城市，土地要素需求旺盛。新形势下，不能再无节制扩大建设用地，必须要把现有的低效用地用好。《实施方案》提出的创新机制和激励政策有利于挖掘存量建设用地潜力，为我市经济社会高质量发展开辟新的土地要素保障路径。

三、研判和起草过程

（一）起草初稿。2023年10月初，市自规局在认真研究相关政策文件，收集相关资料，赴先发地区调研学习后，启动《实施方案》起草工作。

（二）征求意见。2023年12月15日，市政府组织市直相关部门和各县市区、开发区负责同志召开《实施方案》征求意见会；2023年12月19日，市自规局再次书面征求市直相关部门和各县市区、开发区意见；2024年1月12日-22日，市自规局在网站公开征集公众意见。针对反馈意见，经充分研究后，吸纳部分意见，并进一步修改完善相关内容。

（三）会议审查审议。2023年12月29日，《实施方案》通过省自然资源厅专题讨论会议审查；2024年1月15日，《实施方案》通过市土地节约集约利用综合改革试点领导小组第2次领导小组会议审议。

（四）公平竞争审查。2024年1月17日，《实施方案》通过公平竞争审查。

（五）合法性审查。2024年1月30日，《实施方案》通过合法性审查。

（六）通过常务会议审议正式印发实施。2024年2月4日，《实施方案》经市政府第61次常务会审议通过；2024年2月6日，《实施方案》以市政府名义正式印发。

四、工作目标

1.优化国土空间开发保护格局：强化规划源头管控，探索建立面向存量时代的“规划—建设—治理”模式，统筹推进低效用地再开发试点与城市更新、工业低效土地全域治理，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备。

2.增加建设用地有效供给：提出“5121”目标，即试点期间，单位GDP建设用地使用面积年均下降5%，工业用地亩均税收年均增长10%以上；2024-2027年新增报批工业用地占工业用地供应比重较以往4年下降20%；试点期末，各省级以上开发区综合容积率较2023年提高10%。

3.建立低效用地再开发政策体系和制度机制。以低效用地再开发试点项目为切入点，坚持问题导向，通过探索创新，形成可复制推广的低效用地再开发政策机制和典型案例。

五、主要内容

《实施方案》主要从总体要求、试点范围及期限、重点任务、实施步骤、保障措施五个方面进行表述。结合芜湖市实际情况，明确试点范围及期限，按照实施步骤，着力落实以下几个方面的内容：

（一）明确试点范围及期限。试点范围为芜湖市全市域，包括主城区和无为市、南陵县、湾沚区、繁昌区；实施对象为经第三次全国国土调查已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途功能不合理、建筑危旧的存量建设用地，包括低效城镇用地、低效工业用地、低效村庄用地等。试点期限自批准之日起至2027年9月底止。

（二）明确重点任务。包括夯实调查规划基础工作、制定实施计划、创新工作机制、完善激励政策四个方面。

1. 夯实调查规划基础工作。一是开展调查认定。科学制定低效工业用地、低效城镇用地（含居住、商服等）和其他低效用地等低效用地类型认定标准。在原有调查基础上，深入开展调查和认定工作，摸清底数信息。二是编制落实专项规划。通过建立规划传导机制，明确重点区域，合理确定低效用地再开发空间单元，通过低效用地再开发实施地块规划研究，将专项规划的再开发策略与指引落实到详细规划中，建立专项规划与详细规划的传导机制，弥补以往低效用地再开发专项规划统筹不足和实施难的缺陷。

2. 制定实施计划。一是推进首批试点项目实施。在调查认定和专项规划未完成前，将部分具有代表性的工业低效土地全域治理和城市更新项目作为首批试点项目推进实施。二是制定年度实施计划。编制低效用地再开发年度实施计划，建立年度项目清单，引导有序实施。

3. 创新工作机制。一是探索社会资本参与城市更新（城中村改造）路径。在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照提前公告、公开择优原则，通过竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位参与城市更新（城中村改造）项目实施。二是探索“肥瘦搭配”联动改造。以“工改工”与“工改商”等其他用途（商品住宅除外）联动改造，弥补“工改工”资金不足的问题。三是完善低效用地征收办法。探索依据国土空间详细规划确定土地征收成片开发方案中公益性用地比例。四是探索零星低效用地置换。允许集体和国有建设用地之间置换，突破国有土地不能向集体土地流动制度。

4. 完善激励政策。一是优化规划管控工具。探索建立差异化规划标准，在保障公共安全的前提下，城市更新（城中村改造）项目可突破现行规划标准，以不低于现状条件为底线进行更新；制定以加强保障民生和激励公益贡献为导向的容积率补偿和奖励具体办法；支持产业用地混合利用，明确混合产业用地的适用类型、规划管控、主辅用途、兼容比例等具体要求；探索制定存量建筑用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准。二是丰富土地配置方式。除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，支持原土地使用权人申请改变用途（商品住房除外）改造开发；探索将生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人。三是深化低效工业用地再开发。优化低效工业用地认定标准，深化再开发利用方式，完善再开发激励措施。四是完善收益分享机制。探索通过挂账收储方式收储（收购）原土地权利人土地，并让原土地权利人享受规划用途基准地价一定比例的土地增值收益。五是发挥财政资金调节作用。支持各县市区、开发区根据自身实际制定财政激励扶持政策。六是着力提升乡村土地要素保障能力。稳妥有序推进镇村土地集约化整治，全面持续盘活利用农村低效建设用地，为全域土地综合整治和集体经营性建设用地入市以外区域的农村产业、公共服务设施等乡村振兴项目用地，提供保障路径。七是妥善处置各类历史遗留用地问题。对“二调”、“三调”均为建设用地的历史遗留用地，可按建设用地办理征收手续，降低建设用地报批成本。

（三）实施步骤。根据《自然资源部开发利用司关于做好低效用地再开发试点工作有关事项的函》（自然资利用函〔2023〕165号）要求，结合芜湖市实际草拟，主要包括基础准备（2024年6月底前）、推进实施（2024年1月-2027年9月）、中期评估（2025年7月-9月）、总结评估（2027年7月-9月）四个阶段。

六、创新举措

此次出台的《实施方案》坚持需求牵引，底线思维，系统观念，守正创新。创新举措可以概括为“四个突出”：

一是突出因地制宜。各县市区、开发区开展辖区内低效用地调查和认定工作，同步开展历史遗留用地调查，并结合实际制定低效用地再开发年度实施计划，建立低效用地再开发项目年度清单。

二是突出重点落实。在编制落实专项规划时，明确低效用地再开发的重点区域；在制定实施计划时，选取低效用地较为集中、有典型代表性、经济可行性强、土地再开发价值提升空间大的项目申报首批试点；按照“突出重点、先易后难、分步实施”的原则制定年度实施计划。

三是突出整体利益。以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施推进低效用地片区整体收储。在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索“工改工”与“工改商”等其他用途（商品住宅除外）联动改造的条件和程序。

四是突出正向激励。对于保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的部分设施项目，其新增的建筑规模可不计容积率，并按照新增建筑规模的一定比例给予奖励；允许存量建筑用途转换，进一步完善城市功能和补齐城市短板；在符合国土空间规划、安全生产和环境保护要求的前提下，支持产业用地土地混合利用，提高土地利用效能。

七、保障措施

（一）加强组织领导。成立市政府主要负责同志为组长的市低效用地再开发试点工作领导小组。统筹推进低效用地再开发试点和土地节约集约利用综合改革试点工作。压实各县市区、开发区低效用地再开发主体责任，加强部门统筹协调，强力推进试点工作。

（二）加强资金支持。加强土地储备资金保障，争取专项资金和相关专项债政策支持，积极推动“亩均英雄贷”试点，加强政企银对接，为低效用地再开发提供金融支持。

（三）加强考核调度。将低效用地再开发利用试点工作纳入目标管理绩效考核。加强统筹、督查、调度推进，建立月调度、季通报、年度考核、定期督查制度。开展低效用地年度更新调查，保持低效用地的现势性和准确性。

（四）加强宣传引导。大力宣传工作成效、典型经验和先进事迹，加快形成我市低效用地再开发、提升集约节约用地良好氛围。

八、解读机关、解读人及联系方式

解读机关：芜湖市自然资源和规划局自然资源所有者权益和开发利用科

解 读 人：许天语

政策咨询服务电话：0553-3115697

电子邮箱：whtdlyk2023@163.com