《芜湖市人民政府关于印发芜湖市行政规范性文件管理规定的通知》解读

一、制定背景

为了推进依法行政，加强法治政府建设，党中央、国务院对强化规范性文件管理工作提出了一系列部署和要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等重要决定和纲要中，均对规范性文件的制定工作作出了重要指示。2018-2019年，国务院办公厅先后出台了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）等文件，从国家层面对行政规范性文件的制定和监督管理以及合法性审核等相关工作提出了明确的要求。省政府也修订了《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》并就落实行政规范性文件的制定和监督管理以及合法性审核要求，安徽省人民政府办公厅分别发布了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（皖政办秘〔2018〕185号）和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（皖政办〔2019〕23号）。

二、总体考虑

行政规范性文件既是行政决策的重要载体，也是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系公民、法人和其他组织的切身利益，在全面推进依法行政、建设法治政府进程中具有十分重要意义。在党中央、国务院近年来接连对相关工作作指示、提要求的背景下，我市行政规范性文件制定和监督管理需要进一步加以规范，以此规范相关工作开展和推进法治政府建设。

三、制定过程

2020年，市司法局在收集国家、省和可借鉴城市近年来相关的文件，开展《芜湖市行政规范性文件管理规定》（以下简称《管理规定》）的起草工作。7-10月，在充分征求各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门、各直属单位，驻芜各单位的意见，并于通过市司法局网站向社会公开征求意见，采纳合理化建议，对文稿进行修改和完善，并组织省厅和市人大有关专家，安师大专家学者、市政府法律顾问召开了专家论证会进行充分论证，进一步修改完善后，经市政府常务会审议通过，于2020年12月31日正式印发。

四、主要内容和工作机制

《管理规定》共计七章六十四条，主要内容包括：总则，立项和起草，合法性审核，决定和公布，备案和监督，评估和清理，附则等方面的规定，主要就以下几个方面的创新和相关工作机制进行说明：

（一）进一步明确了行政规范性文件的范围

《管理规定》第二条规定的行政规范性文件定义，是根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定草拟，将法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也纳入了制定机关范畴。同时依据有关规定，《管理规定》第三条采取排除法，明确了“内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免、专业规划、专业技术标准，和涉及保密事项”等不符合行政规范性文件要件的文件，不纳入规范性文件管理的文件范围，使行政规范性文件的范围更加明确。

（二）进一步明确了行政规范性文件制定和审核主体

《管理规定》第六条中规定“建立行政规范性文件制定主体资格制度，编制行政规范性文件制定主体清单，并向社会公布”。市级行政规范性文件制定主体和合法性审核机构清单已编制完成，报经市政府批准后由市司法局发布，并实行动态调整。此外，《管理规定》第二十条还明确规定了行政规范性文件的合法性审核主体，对上位文件规定不够详尽的街道办事处、镇人民政府等制定主体，明确由基层司法所负责相关合法性审核工作，确保合法性审核工作主体明确。

（三）进一步完善了行政规范性文件的起草工作要求

根据整治“文山会海”的精神，《管理规定》第八条提出了行政规范性文件制定的注意事项并提出严格控制数量、结构表述规范等要求。第十二条中明确规定了行政规范性文件不得规定的禁止性内容，为制定起草行政规范性文件划定内容红线。

（四）进一步明确了起草单位审核职责

《管理规定》依据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）规定，明确了合法性审核职责。第十九条第二款规定“政府行政规范性文件和经政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件，起草单位合法性审核机构应当先行审核，经起草单位集体审议后，再报送政府进行合法性审核”，要求起草单位对于其起草的行政规范性文件履行合法性审核职责。

（五）进一步加强行政规范性文件的备案监督管理

依据《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》的修改情况，《管理规定》第五章专章规定了行政规范性文件的备案监督管理。《管理规定》第四十一条规定“市、县（市）、区人民政府应当健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠”，并在第四十四条明确通过统一的规范性文件备案监督系统备案，并对备案审查内容进一步明确，对备案发现问题的处理和行政规范性文件异议审查制度和监督检查均进一步作出明确规定，此外还增加了行政规范性文件备案审查机构与人大、法院检察院等有关部门的监督衔接机制。

（六）进一步完善了行政规范性文件有效期制度

依据《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》的修改情况，《管理规定》第四十条规定“行政规范性文件应当规定有效期；有效期届满，行政规范性文件自动失效”。同时，在行政规范性文件有效期一般规范为5年的前提下，提出“确需超过5年的，起草时应当说明理由，并在行政规范性文件中载明”，对施行时间较短的行政规范性文件，可采用在文件中直接规定有效期或施行时间的方式来明确其有效期。还规定了有效期制度的例外情形，专门用于废止原有的行政规范性文件或者停止实施某项制度的行政规范性文件，不适用有效期制度。

（七）进一步明确了行政规范性文件发布三统一

目前实际工作中，对行政规范性文件的发布工作严格执行国家关于行政规范性文件“统一登记、统一编号、统一印发”的要求，但尚未明确写入本市文件制定相关制度。《管理规定》就行政规范性文件发布“三统一”进行了明确规定。

（八）将行政规范性文件明确列入督察和考评

根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）中“将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系”的规定，《安徽省人民政府办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（皖政办秘〔2018〕185号）也有相关要求，故有必要在《管理规定》中予以强调。《管理规定》第五十九条明确规定了“各级人民政府应当将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察内容，作为依法行政考核内容列入法治政府建设和政府目标责任绩效考评指标体系”。

解读机关：芜湖市司法局

解读人：王昀

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